对话张军：“十五五”规划，几个关键问题怎么看？
来源：@正和岛标准微博
一直以来，每一次五年规划建议和纲要的出台都是商界和大众特别需要关心的一个事件。
而在今天全球经济愈发不确定的情况下，10月23日二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称《规划》），则显得意义更加重大。
“十五五”时期是三个“关键五年”中承上启下的阶段，既要巩固“十四五”开局成果，又要为“十六五”冲刺收官筑牢根基，直接关系到2035年远景目标的实现。
“十五五”时期存在哪些大背景？应该是一个什么样的时期？政策思路是什么？宏观政策又将呈现何种特点？……
这一系列问题与我们每个人的未来发展息息相关，需要我们反复地去追问和思考。
近日，我们专访了著名经济学家、复旦大学经济学院院长、中国经济研究中心主任、复旦发展研究院副院长张军先生。以下为访谈精编，内容涉及“十五五”时期的诸多焦点问题，细细品读，希望对你有所启发。
嘉 宾：张军 复旦大学经济学院院长、中国经济研究中心主任
访 谈：微澜
来 源：正和岛（ID：zhenghedao）
01
“十五五”规划，关键两条主线
问：第一个问题是关于《规划》背景，在“十四五”规划提出时，有人对此总结了几个明显的大背景，比如疫情常态化影响全球产业链分工、贸易促进和合作交流；比如中国当时的经济结构存在相对明显的结构性问题和矛盾等。在您看来，制定“十五五”规划又存在哪些大背景呢？
张老师：根据《规划》已有内容来看，重心当然聚焦在内部，之后五年的大背景可以归结为两条线。
其中一条就是“十四五”的延续。拿科技领域来说，“十四五”提到了科技革命，这五年下来，以人工智能为代表的新科技革命浪潮已经不是“来临”，而是处于最关键的生成阶段了。所以，从科技上讲，第四次工业革命已经处于一个比较兴旺的阶段，方向非常明确，在《规划》中也能看到“科技”被提及10次，“创新”出现8次，科技章节的排序也仅次于经济和现代化。
第二个大背景，其实在“十四五”时期没有完全显现出来，那就是中国经济本身出现的新状况——有效需求不足。“十四五”开局时，大家其实会认为中国经济的主要矛盾在供给端，所以一直强调供给侧改革，即使在疫情冲击的初期，我们也认为需求端没有问题，依然主张不搞“大水漫灌”式的强刺激，经济增速也跌不到哪里去。
但到了2022年底，中央经济工作会议的提法就开始改变了，认识到供给和需求实际上都面临挑战，于是才强调了把扩内需与供给侧结构性改革要有机地结合起来的战略，这是当时认识上的比较大的转变。
而到了今天（2025年），我们已经看得很清楚了，即整个经济都面临了一个比较明显的需求约束，所以未来五年，我们面临很大的一个挑战，就是如何解决好需求端的问题。《规划》中对两方面都有强调，在供给端，要求加快发展新质生产力，扎实推进高质量发展，这点也是在公报里贯穿始终的，被提及了12次，而在需求端，强调扩大内需，“惠民生、促消费、投资于人”，在公报中出现了8次。
当然，拥抱科技革命这条线是永恒不变的，从建国以来，特别是改革开放后，我们都强调要在科技领域占有一席之地。这条线我们会一直坚持下去。但在宏观经济层面，相对于几年前，我们越来越清楚地看到，需求端开始成为制约近期发展的核心问题。三年疫情冲击和全球地缘政治的变化，无疑对需求端造成了巨大的压力。
02
十五五规划，几个重要改革
问：《公报》提出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。如果想再请您更进一步具体地解读，“十五五”应该是一个什么样的时期？其实您上面的回答已经一定程度上回答了第二个问题，即“十五五”规划的一个重中之重就是“扩内需”。
张军：对的，因为你需要衔接2035年基本实现现代化的目标。如果你的需求不提振，不能提高到应有的一个高度，那其实对我们基本实现现代化也是个比较大的约束。从这个意义上讲，“十五五”期间我们的经济增速应该要保持在5%左右。
因为十六五的增速大概率会比“十五五”要低一些的，因为潜在增长率会下降，如果“十五五”都维持不了5%，十六五就更难了，我们要为2035年的目标打好经济基础。
那么这个基础首先就需要有一个名义GDP不低于5%的年均增长率，当然我讲的5%是名义GDP的增速，但现在的情况是需求不足、物价负增长，名义GDP增速略低于实际GDP增速，出现了“倒挂”现象。
正常情况下，名义增长应该比实际增速高2-3个百分点，比如说过去我们实际增长可能是8%，但我们名义GDP增速可能是12%甚至更高，包含了物价的4%或更高的上涨。
但目前我们面临一个通缩的压力，在这种状况下，我们的宏观政策一定要高度关注名义GDP的增速，让它的增速不低于5%。今年政府工作报告提出，希望我们的物价能涨2%左右，目前看有很大难度，前三个季度还是负增长的。所以，我们的宏观政策必须考虑如何让需求端有一个扩大的趋势，物价才有可能回升。
问：如果再让您设想一下的话，未来五年经济发展更具体应该是什么样子？
张军：首先，刚才说了，名义GDP增速要保证在5%左右。其次，在这个5年里面，如果我们能够落实好几个比较重要的改革政策，我们的宏观经济状况在“十五五”期间应该会比在“十四五”期间有一个明显的改善：
第一，你的物价要能够实现2%左右的涨幅，其实这也是政府定的目标。财政和货币政策要锚住这个目标。
第二，希望国内居民消费增长要能够比GDP的增长速度快一点，只有这样消费占GDP的比重才能提高。
当然这是一个很艰巨的任务，而且确实需要推进有关的改革才可能。我说的改革涉及到如何能扩大居民收入更快的增长，这就涉及到工资形成机制的改革，比如中央有关会议和政府工作报告中提到的“形成合理的工资增长机制”“不断提高最低工资标准”等等，这些改革措施要尽快落地实施。
我曾经多次说，工资形成机制的改革需要从服务业领域开始，特别是公共服务领域开始，这些领域目前还是由国家的财政与人事体制配置资源的，既没有向社会资本和外资开放市场，也没有推行市场化转型。这些领域基本还是保持着低工资和低物价的计划经济的做法，不仅不利于服务部门的GDP创造，也不利于工资水平的提高。要知道，只有这些老百姓需求最旺的服务部门的工资上升了，才会推动整个经济的工资水平形成提升的动力，最终我们的价格也才会回升。
另外，还有很重要的一点是，在“十五五”期间我们要在几个重大保障领域基本形成定型、透明的体系：
第一是收入保障。目前从数量上来看，我们低于全国平均收入的家庭还是相当多的，据官方统计数据，家庭年收入5万元以下的中低收入群体占总人口比重超40%，需要加大政府对低收入群体的转移支付。目前收入保障体系存在复杂繁琐、标准过低、地区差距过大的情况，需要整合兜底保障、普惠性福利，并利用大数据建立起针对家庭的精准转移支付机制。
顺便说一下，我们现在的社保支出只占GDP的3%左右，加上医疗方面的开支后也不多4.8%，社保、医疗、住房保障性支出合计占GDP的5.5%，相对于很多国家，我们仍有较大的提升空间。
以老百姓的养老金为例，我觉得“十五五”时期就可以顶层设计出一套方案来，一是解决养老保障标准过低的问题，二是解决地区之间差距过大的问题。
研究发现，2024年我国城乡居民基础养老金的标准对于农村消费的替代率只有14.3%，尚不足以覆盖其食品支出；基础养老金最低标准和平均水平甚至还低于当前的脱贫标准，也就是月均296元。如果城乡部分居民尤其是农村居民没有其它收入来源的话，仅靠基础养老金会生活，是很难覆盖最低生活保障的。而且，财政对城乡居民的人均补贴金额仍显著低于城镇职工，整个状况要改变。
二是要缩小养老金在地区之间的差距，这样就要由中央政府来更多统筹养老金，改变目前过低的标准，过大的地区差距问题。
第二是医疗保障。目前在医疗方面，老百姓的一个心声就还是看病贵，尤其是出现大病重病的情况。也因此，我们需要整合已有的各种医疗保险，出一个医疗保障的大框架来，消除目前在体制内与体制外的巨大差别，特别是城乡的差别。另外，除了国家基本医保要统筹更多之外，也要出台政策更好地将商业医疗保险引如居民的医疗保障体系。
第三是住房保障。在《规划》中房地产仅提到一次，且还是和“高质量发展”绑定在一起的——提出“人地房钱”四维动态匹配，以人口定需求、以需求定供地、以销售定融资。现房销售、租购并举、保障房封闭运行、预售资金保险制度全面推开。
这也意味着房地产不再被作为短期刺激经济的手段，而是以“民生行业”的定位促进房地产行业的转型。现在中国已经从过去要有房子的时代转变到了要有好房子的时代。
那么目前房地产的存量问题怎么解决？恐怕只有中央政府动用国家财力也就是动用中央政府的资产负债表，通过扩表来加大收储，并以此为基础尽快进行住房保障体系的顶层设计。这个顶层设计可以形成一个像新加坡“组屋”那样全国统一的制度。
所以这种情况下，在“十五五”期间，我们是不是可以在住房保障方面设计出一个国家标准出来，取代目前种类繁多、地方做法不一的公租房、廉租房等体系。
事实上，刚刚讲的这些都需要有比较大的改革政策来推动，要有顶层设计的方案，且要有紧迫感。
如果能在“十五五”期间，把几项重要的改革都做了，这对中国经济在未来10年、20年、30年的发展都是非常重要的。因为这些做好之后，就扫清了扩大内需的制度障碍。
问：那么这里会不会存在一个结构性问题，即上面提到的这些都是支出，但当下面临的情况可能是政府也“没钱”，尤其是地方政府。
张军：所以提高国家统筹的比例很重要。因为通过统筹可以让中央政府承担更多的支出事权，国家治理的核心议题之一其实就是央地财政关系，其本质就是事权、财权与财力的合理划分与匹配。
而当前既面临地方财权与事权不匹配的现实矛盾，其实也孕育着明确的财政改革方向。
今天我们的财政总体还是一个建设财政，它更多的钱是花到供给端，投资为主。我们现在提出要着眼于投资于人，从过去将更多的钱投入到基础设施上面到将更多的钱花在家庭方面，非常重要。中央政府在投资于人方面要承担更大的责任。
今天中国的基础设施水平已经超过了发达国家的平均水平，但老百姓的收入还是处在发展中国家的水平，也因此，我们需要经济的再平衡。
03
“十五五”规划，政策思路怎么走？
问：您刚刚已经提到了如扩内需、投资于人等，如果再与“十四五”规划相比，您认为“十五五”规划还有哪些比较明显的区别？
张老师：因为目前《规划》的具体内容方案还没有出来，这个需要到两会的时候，我们目前看到的只是它的一个制定规划的建议。而在这些建议中，我前面讲的这些问题，其实决策层都已经意识到了。
所以在建议中提到了两个“推动”，一是推动经济实现质的有效提升和量的合理增长；二是推动人的全面发展，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。
所以这次“十五五”规划，我觉得不像过去完全侧重投资、基建、上大项目，而是强调平衡，量和质的平衡，以及“物”与“人”的平衡——不仅要投资于物，也要投资于人。
问：有人提到“十五五”时期高质量发展的三大支柱是：科技自立自强、构建现代化产业体系、全面扩大内需，您认为“十五五”的战略主轴是这三个吗？
张军：对，这其实同样体现了一个平衡的思路，前两者是供给端，后者是需求端，这两方面同样要平衡。
问：这将会如何影响“十五五”的政策思路？张军：从宏观角度讲，就是说扩内需，这个内需是由投资需求和消费需求两方面构成的。在投资需求上，会更强调有效投资，对项目的筛选比较严格和挑剔，除非是一些核心、重要项目，一般项目如果在财务上打不平、没有回报率，不会批准轻易上马。
而在消费需求上，我认为是一个重点。虽然目前建议没有给出更具体化的方案，但将来如果是要将扩内需的重心放在消费需求上，关键还是要从长远着眼，以扩大居民收入为主线。
而要扩大居民收入，就是要创造更多的收入增长的机会，换句话说就是你需要创造更多有收入增长的就业岗位。那么如何去扩大这些有收入增长的就业岗位呢？要看到这些机会更多是在服务业。中国的服务业占比还不够高。
所以，我认为“十五五”期间我们要把服务业的扩大放在优先位置，特别是那些附加值比较高的服务业。内需扩大的潜力在这方面。
事实上，前面我也说过，我国的很多较高的附加值服务业市场化程度并不高，很多服务业被统筹在事业单位的体制内，更多还受到过去计划经济的影响。
我最近做过一个研究，估计了我们财政需要供养的人员的规模，还是相当大的，这当中有相当部分是在公共服务领域，市场化程度低，创造的市场价值很少，如果可以向市场化转型，会有助于服务业潜能的扩大，可以创造更大的服务价值。
问：那么，“十五五”时期的财政和货币政策会呈现什么特点？是不是应该更加积极和宽松？
张军：对，刚才我讲到扩内需是最重要的。你的货币政策一定要进行逆周期调节，实际利率要降到接近于零。现在实际利率还很高，约有3-4%，这意味着名义利率还需要下降。同时，货币政策要从以信贷增速这个数量型工具的调控，转向以价格型的利率调整为主要工具。
数量型工具也许在我国高通胀时期实施宏观调控是有用的，但在低通胀或通缩的状况下，央行的货币政策理应转变到价格型为主的方式上，利率和汇率政策大胆盯住物价，确保2%的通胀目标能够实现，根据菲利普斯曲线的原理，这必将有利于就业的创造，减少失业。
这些年我国经济在宏观上的态势总体上处于低通胀和物价下行的通道，我认为主要原因是货币政策的立场还太多元，目标上更没有盯住物价总水平。
可能央行受到的约束太多，既要服务经济恢复，又要防范风险；既要实现短期目标又要兼顾长期目标；既要考虑内部风险，又要考虑外部风险；既要总量政策又要结构政策；既要逆周期调节又要跨周期调节。这样就导致货币政策的最核心价格工具，也就是政策利率和汇率的调整不到位。由于通缩，实际利率保持在了约4%的正值水平，是不可能有利刺激总需求的回升的。
2015年之前的十年，我国的实际利率总体上处于负3-4%的水平，而今天始终徘徊在正4%左右，现在我们经济中积累的大量债务，就像坚冰一样难以化解，这么高的实际利率根本无法大大减轻债务负担，也就难以刺激需求的扩大。
我觉得央行应该以2%的通胀为锚，更好发挥政策利率和汇率在逆周期和扩大总需求中的核心作用，把实际利率彻底降下来，这样才能为扩大内需创造有利的宏观环境。
问：您提到这些改革，它们需要一个抓手吗？有人认为“建设现代化产业体系”本身就是抓手，通过围绕它来推动地方治理和财政制度改革，您对此怎么看？张军：构建现代化产业体系，对于长远来说当然是对的，且是非常有必要的，并且在卡脖子的高端技术领域寻求突破也是对的，在《规划》中，这点放在首位也恰恰体现了它在未来的重要性。
但这里要注意的是，“建设现代化产业体系”要处理好短期宏观经济的稳定与长期发展后劲的关系，不然就又可能回到过去投资的老路上了。
今天中国的产业体系已经很完备了，全世界都羡慕，包括卡脖子领域我们也能看到越来越多的突破。在这种情况下，把内需问题处理好具有更大的紧迫性。
如果不把需求端问题解决好，通缩压力会增强。我理解的财政体制改革是要解决收入来源，特别是支出结构方面的不合理之处。
当下的财政关系和制度的大框架其实可以追溯到1994年进行的分税制改革，但30余年时间过去了，很多情况都发生了改变，所以我们的财政体制要围绕当前的这些新情况进行改革。这其中的一个核心问题就是目前央地之间“财权”和“事权”不匹配，地方政府收入少而支出责任重。改革方向就是支出责任上移，中央政府通过统筹实现更多的事权承担，特别是在我前面说的几大保障领域，要对全体公民一视同仁。
排版 | 薯条
编辑 | 正风 主编 | 孙允广
